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Des compétences à géométrie variable pour les collectivités territoriales

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Des compétences à géométrie variable pour les collectivités territoriales

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02/03/2018
Dernière mise à jour : 02/03/2018
Lucienne ERSTEIN
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Le Conseil d’Etat vient de publier l’avis rendu le 7 décembre 2017, sur saisine du Premier ministre, relatif à la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice de ces compétences. Comme il est expressément précisé, cet avis ne concerne pas les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution, ni la Nouvelle Calédonie. Il envisage les collectivités de droit commun – régions, départements, communes – et indirectement les collectivités à statut particulier, ainsi que les départements et régions d’outre-mer de l’article 73. Ces indications sont importantes pour le champ de l’avis, bien sûr, mais aussi par les comparaisons auxquelles l’avis procède. Ainsi, la Haute assemblée rappelle que la Constitution évoque expressément, comme une justification de leurs différences, les « caractéristiques » des collectivités à statut particulier et les « caractéristiques et contraintes particulières » des départements et régions d’outre-mer. Le Conseil constitutionnel admet le statut particulier de la Corse pour ses caractéristiques géographiques et économiques et celui de Paris en raison de « sa qualité de siège des pouvoirs publics ». Pour autant, le principe constitutionnel d’égalité n’exclut pas un traitement différent par la loi de situations différentes, ni une dérogation à ce principe au nom de l’intérêt général, sous réserve que la différence de traitement soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit (Cons. const., 6 mai 1991, n° 91-291 DC). L’avis est inspiré par le cadre juridique ainsi présenté.

La demande d’avis avait deux objets principaux la possibilité, d’une part, d’attribuer des compétences différentes à des collectivités relevant de la même catégorie et, d’autre part, de différencier les règles applicables à l’exercice des compétences.

Les attributions de compétences

L’avis rappelle les différences déjà existantes entre collectivités de droit commun et qui résultent notamment de la coopération intercommunale. Les compétences des communes diffèrent selon qu’elles appartiennent ou pas à un établissement public de coopération intercommunale et selon les compétences attribuées à cet établissement. De même, l’existence d’une collectivité à statut particulier – la métropole de Lyon, par exemple – n’est pas sans effet sur les compétences des communes concernées. Les délégations de compétences introduisent également des différenciations légales de compétences toujours à l’intérieur d’une même catégorie de collectivités. Sur le principe, les différences d’attributions entre collectivités de même catégorie ne posent donc aucune difficulté.

L’une des interrogations du Gouvernement concerne, sur un plan général, les marges de manœuvre supplémentaires qui pourraient être dégagées, sans ou après modification de la Constitution.

Actuellement, l’article 72 de la Constitution impose que les collectivités territoriales de droit commun aient les mêmes compétences. Le principe d’égalité admet une différenciation des compétences mais seulement pour des raisons d’intérêt général ou en raison de différences de situations. Une modification éventuelle de la Constitution devrait, pour des motifs de cohérence, préserver la pertinence des trois catégories de collectivités territoriales – communes, départements, régions - et ne pas aboutir à des différenciations dont l’ampleur serait plus importante que celles admises pour les collectivités à statut particulier et les départements et régions d’outre-mer.

Le Conseil d’Etat insiste, quelle que soit la voie choisie, sur les risques de la différenciation envisagée, soit des transferts d’opportunité politique, une complexité de l’organisation des compétences, illisible pour l’électeur, l’élu et le public, une source de coûts, d’insécurité juridique et de rigidités. Tout en admettant quelques avantages, le renforcement de la démocratie locale et de son efficacité, l’effectivité du principe de subsidiarité au profit des collectivités territoriales.

La question du Gouvernement est plus précise quand elle porte sur la possibilité d’attribuer à des collectivités expressément désignées des compétences dont ne disposent pas les autres collectivités de même catégorie. Aucune difficulté sous trois réserves, le respect du principe constitutionnel d’égalité, l’absence d’altération de la distinction entre collectivités territoriales de droit commun et collectivités territoriales à statut particulier et départements et régions d’outre-mer, et une différenciation à caractère limité.

Le Conseil d’Etat envisage un dispositif législatif et/ou constitutionnel.

- Le législateur pourrait prévoir des attributions de compétences différentes au sein d’une même catégorie de collectivités et qui reprend en les adaptant les trois réserves émises.

Les transferts de compétences devraient être précisément identifiés, et en nombre limité. Ils devraient être fondés sur l’intérêt général ou une différence de situation. Pour ce faire,  les compétences devraient être confiées à l’échelon le plus pertinent au regard de l’efficacité de l’action, comme de son coût. L’efficacité accrue justifiant le transfert se mesurerait par rapport aux caractéristiques géographiques, démographiques ou d’infrastructures du territoire, ainsi qu’aux besoins de sa population et de son économie.

Le transfert serait également soumis au principe d’égalité et de libre administration des collectivités territoriales. L’accord des collectivités concernées par le transfert serait requis, qui serait aussi le garant de la réussite de l’opération et donc de sa justification. Conformément à la règle habituelle, le transfert de compétences ouvrirait droit à la compensation financière légale. Enfin, ces modifications de compétences ne pourraient compromettre l’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

L’avis du représentant de l’Etat dans le département est suggéré, qui porterait sur l’intérêt général du transfert et la préservation des intérêts nationaux.

- Le transfert de compétences pourrait aussi résulter d’une modification de l’article 72 de la Constitution, suivie d’une loi organique pour en préciser les conditions. En revanche, sauf à introduire une incohérence au sein du Titre XII de la Constitution réservé aux collectivités locales, le législateur ne pourrait pas être autorisé, sans condition ou finalité, à attribuer des compétences différentes à des collectivités relevant d’une même catégorie. Toutefois, cette incohérence, comme l’aggravation de la complexité des compétences, pourraient être supprimées si cette disposition générale avait un caractère transitoire et pour objet la suppression d’un échelon de collectivités territoriales.

- Mais il serait également possible, conclut le Conseil d’Etat sur cette question, d’utiliser, sous réserve d’amélioration, les instruments existants que sont les délégations de compétences et les mises en commun de compétences entre les différentes catégories de collectivités, dans le cadre d’établissements de coopération.

Les accords purs et simples entre collectivités, objet d’une autre question du Gouvernement, sont néanmoins écartés car insuffisants pour justifier d’un intérêt général ou d’une situation particulière. Une disposition qui permettrait ces échanges sans condition de compétences méconnaîtrait le principe constitutionnel d’égalité et créerait un régime particulier de modification des compétences à la complète discrétion des collectivités territoriales, en contradiction avec les distinctions opérées par la Constitution.

L’exercice des compétences

Le Conseil d’Etat rappelle, comme pour les attributions de compétences, l’existence de règles différentes applicables à l’exercice des compétences par les collectivités territoriales d’une même catégorie. Le principe d’égalité n’en souffre pas, les différences de situation – démographie, urbanisation, géographie - justifiant des règles particulières.

Il estime cependant aussi, comme pour les attributions de compétences, qu’une disposition constitutionnelle, qui autoriserait la loi ou le règlement à prévoir des adaptations, dans l’exercice des compétences, pour tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières de collectivités d’une même catégorie, introduirait une incohérence constitutionnelle.

La Haute Assemblée est, en revanche, plus enthousiaste sur les dérogations, pour un objet limité, et si la loi ou le règlement le prévoit, aux dispositions législatives et réglementaires, toujours sur l’exercice des compétences. Elle y voit un renforcement des libertés et responsabilités locales, propice à des actions plus efficaces, grâce à des marges de manœuvres accrues. L’innovation et l’adaptation du bloc de légalité aux réalités des territoires en seraient renforcées.

Les possibilités de dérogation existent déjà, mais seulement à titre expérimental (Const., art. 72). La dispense d’expérimentation implique que soient encadrées, par la disposition constitutionnelle, les autorisations de dérogation pouvant être données par la loi ou le règlement. Les dérogations devraient ainsi avoir un objet limité, sans mise en cause d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, et ne pourraient permettre à la collectivité d’ignorer le principe d’égalité entre les personnes. Elles devraient être réservées aux compétences attribuées aux collectivités territoriales par la loi et, selon le cas, le législateur ou le pouvoir réglementaire devrait pouvoir y mettre fin, comme d’ailleurs les collectivités elles-mêmes. Autant de conditions qui pourraient être énoncées et précisées par la loi organique.

Ces nouvelles dispositions constitutionnelles devraient s’articuler avec une réforme du système expérimental actuel. Les contours de la réforme doivent être attentivement examinés. Il conviendrait de ne pas perdre les avantages de l’expérimentation et de subordonner toutes les dérogations à un essai préalable, mais avec souplesse. L’expérimentation éclaire le législateur ou le pouvoir réglementaire sur les incidences possibles d’une autorisation. Les modalités de l’autorisation sont ainsi susceptibles de mieux garantir les intérêts publics en cause.

Ainsi, une collectivité pourrait, sans autorisation de la loi ou du règlement, faire directement application d’une dérogation expérimentée par une autre collectivité. Une autre collectivité pourrait également solliciter une dérogation aux mêmes dispositions législatives ou réglementaires, mais selon des modalités différentes, auquel cas elle devrait se soumettre à l’expérimentation préalable.