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Loi d'urgence Coronavirus : adaptation des délais et simplification des procédures administratives et juridictionnelles

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Loi d'urgence Coronavirus : adaptation des délais et simplification des procédures administratives et juridictionnelles

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23/03/2020
Dernière mise à jour : 23/03/2020
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par Morgane Blotin, avocate associée, Société d'avocats Claisse et associés
et Jean-Alexandre Cano, avocat associé, Société d'avocats Claisse et associés

Le projet de loi (ordinaire) d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 trace le cadre des mesures transitoires qui pourront être prises par ordonnances par le Gouvernement au cours des trois prochains mois et pourront rétroagir au 12 mars 2020 : moratoire sur les délais, adaptation des procédures administrative et juridictionnelle, tout est repensé au bénéfice de la continuité des services publics, la pérennité de la vie économique et la permanence de la vie sociale.

Face à une crise sanitaire inédite, les parlementaires travaillent dans l’urgence et devaient encadrer le travail gouvernemental en urgence. En adoptant en 4 jours (projet de loi présenté en conseil des ministres le 18 mars 2020, définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 22 mars suivant après l’intervention de la commission mixte paritaire) le projet de loi dit « d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 », le Parlement vient de préciser les contours de l’état d’urgence sanitaire (titre I du projet de loi) et d’habiliter le Gouvernement (titre II. du projet) à légiférer par ordonnances au sens de l’article 38 de la Constitution.

On peut déjà cerner le périmètre de l’activité gouvernementale des 3 prochains mois (à compter de la publication de la loi) et identifier les mesures transitoires qui pourront être adoptées, afin de faire face aux conséquences de la propagation du virus Covid-19, au besoin avec un effet rétroactif au 12 mars 2020, date du discours du président de la République annonçant une première série de mesures exceptionnelles (notamment la fermeture des établissements scolaires à compter du 16 mars suivant).

Ces mesures transitoires, énumérées au 2° du I. de l’article 11 de la loi, répondent à un double objectif déjà affiché dans l’exposé des motifs du Gouvernement : la continuité des services publics et la pérennité de l’activité économique et sociale. Il ne s’agit pas ici de dresser la liste exhaustive de ce que pourra faire le Gouvernement au cours des trois prochains mois mais de comprendre les principes qui le guideront.

Les mots choisis par le législateur sont instructifs : « Pour faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation », le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure, relevant du domaine de la loi :
- « adaptant […] »,
« simplifiant […] »,
« aménageant […] »,
- « dérogeant »,
- « permettant ». 
Deux mots d’ordre donc, pour le Gouvernement, « adapter » les procédures en période de crise, pour « permettre » aux autorités d’agir tout en préservant les intérêts des administrés, des justiciables et l’ensemble des acteurs de la vie économique et sociale.

Deux vecteurs semblent privilégier : une adaptation des délais et une simplification des procédures administratives et juridictionnelles. 

  • Une adaptation des délais

S’agissant des délais, il y a ceux qui s’adapteront pour faciliter l’action de l’administration (a. du 2° art. 11)« délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice »

Il y a aussi les délais qui pourront s’adapter pour préserver les intérêts des justiciables (b. du 2° art. 11)« délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions »

Ce moratoire sur les délais (le terme figurait dans l’exposé des motifs du projet de loi), a pour objectif de garantir à chacun la possibilité de défendre ses droits et ses intérêts, devant l’administration ou devant le juge. Il pourra rétroagir au plus tôt au 12 mars 2020 et durer au plus tard dans un délai de trois mois suivant la fin des mesures de police administrative adoptées pour ralentir la propagation de l’épidémie.

Seront toutefois exclues du moratoire, comme le prescrit le texte, les mesures privatives de liberté ainsi que les sanctions.

Dans la loi d’urgence, le Parlement a pour l’essentiel guidé la future action du Gouvernement en permettant d’adapter, en général, délais d’instruction et de procédure. Il a aussi été plus précis dans certains domaines. Dans son article 16, la nouvelle loi autorise le Gouvernement, dans un délai d’un mois à compter de la publication de la loi, à prendre par ordonnances toute mesure afin de prolonger la durée de validité des visas de long séjour, titres de séjour, autorisations provisoires de séjour, récépissés de demande de titre de séjour ainsi que des attestations de demande d’asile qui ont expiré entre le 16 mars et le 15 mai 2020, dans la limite de 180 jours.

  • Une simplification des procédures administratives et juridictionnelles

Au-delà des délais déverrouillés, on trouve dans la nouvelle loi toute une série de mesures de simplification relatives au fonctionnement des entreprises, des associations et des services publics. Avant un focus sur les services publics, notamment celui de la justice, notons des simplifications qui concernent le fonctionnement de toutes les organisations, dotées ou non de la personnalité morale, entreprises privées ou établissements publics :
- adaptation du droit de la copropriété pour tenir compte, notamment pour la désignation des syndics, de l’impossibilité ou des difficultés de réunion des assemblées générales de copropriétaires (v. j) du 2° art. 11 de la loi) ;
- adaptation des conditions dans lesquelles les assemblées et les organes dirigeants collégiaux des personnes morales de droit privé et autres entités se réunissent et délibèrent, ainsi que les règles relatives aux assemblées générales (v. f) du 2° art. 11 de la loi) ;
- adaptation du droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives, y compris les organes dirigeants des autorités administratives ou publiques indépendantes, notamment les règles relatives à la tenue des réunions dématérialisées ou le recours à la visioconférence (v. i) du 2° art. 11 de la loi).

L’exposé des motifs du projet de loi était éclairant à ce titre : « les mesures, en particulier administratives, de restriction des déplacements et rassemblements empêchent ces assemblées et organes de se tenir, il est nécessaire d'adapter les règles qui leur sont applicables afin de permettre à ces rouages essentiels de délibérer et d'exercer leurs missions et ainsi d’assurer la continuité du fonctionnement et de l’activité de ces groupements ».

S’agissant de la justice, des mesures gouvernementales pourront être adoptées afin de réduire au maximum les contacts entre justiciables, magistrats, avocats et forces de sécurité, afin d’assurer la continuité du service public de la justice tout en préservant ses acteurs.

Ces mesures (reproduites au c du 2° de l’article 11 de la loi) viseront pour l’essentiel à adapter « aux seules fins de limiter la propagation du covid-19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire, ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions ».

Il s’agit en pratique d’aménager, devant les deux ordres de juridiction (judiciaire et administratif), y compris les juridictions répressives (un amendement du Sénat y a intégré les procédures pénales qui initialement n’entraient pas dans le champ d’application de la loi) les principes cardinaux du procès : le principe du contradictoire et la publicité des audiences, notamment.

Sont en effet incitées toutes mesures visant à notamment accroitre :
- le recours à la visio-conférence (elle existe déjà en matière d’hospitalisation d’office ou de contentieux de droit des étrangers),
- les audiences à huis clos (elles s’improvisent déjà aujourd’hui pour des raisons de sécurité depuis le confinement sanitaire dans le contentieux de droit des étrangers dans le cadre des procédures en vue de la prolongation de la rétention et/ou de la remise en liberté devant le juge des libertés et de la détention),
- les observations écrites dans les procédures traditionnellement orales (des procédures de référé sont déjà jugées sans audience depuis une semaine à l’initiative de certaines juridictions administratives (contentieux en matière de contrats jeunes majeurs) ou judiciaires (contentieux en matière d’assistance éducative) tout en préservant un respect strict du contradictoire entre les parties).

Les procédures en cours sont bien évidemment visées (en première instance ou en appel), mais les procédures à venir sont également concernées afin de simplifier l’accès au juge par les justiciables, en première instance comme en appel : recours par courrier ou par voie dématérialisée, généralisé, plutôt que par voie d’assignation par huissier ou encore par déclaration au greffe de la juridiction (l’appel en matière pénale devrait notamment ici s’assouplir).

Ces mesures d’assouplissement peuvent concourir à la continuité du service public de la justice mais elles ne sont pas sans limites ni obligations pour le juge. En effet, si avant le procès, toute l’activité d’enquête puis d’instruction pourra faire l’objet d’adaptation notamment en termes de délais, pour concilier sécurité des acteurs de la procédure et respect des libertés individuelles, ces délais ne pourront pas être allongés indéfiniment

Le texte prévoit au d) du 2° de l’article 11 une adaptation « aux seules fins de limiter la propagation du covid-19 parmi les personnes participant à ces procédures,des règles relatives au déroulement des gardes à vue, pour permettre l’intervention à distance de l’avocat et la prolongation de ces mesures pour au plus la durée légalement prévue sans présentation de la personne devant le magistrat compétent, et les règles relatives au déroulement et à la durée des détentions provisoires et des assignations à résidence sous surveillance électronique, pour permettre l’allongement des délais au cours de l’instruction ».

On favorise ici aussi les interventions à distance de l’avocat (par téléphone notamment).

Enfin, l’allongement des délais pour instruire les procédures pénales est cantonné : une instruction ne pourra excéder « trois mois en matière délictuelle et six mois en appel ou en matière criminelle » (v. d) du 2° art. 11 de la loi).

Voici pour les principales dispositions introduites par le législateur pour tracer le cadre des interventions du Gouvernement en période d’urgence. Reste au Gouvernement à dessiner le tableau !

 

Lire aussi : 

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