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Plan pour la biodiversité : des ambitions sans moyens ?

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Plan pour la biodiversité : des ambitions sans moyens ?

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11/07/2018
Dernière mise à jour : 11/07/2018
Séverine NADAUD
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En mars dernier, les experts de la plateforme intergouvernementale scientifique et politique de la biodiversité et des services écosystémiques (IPBES) ont dressé un bilan exhaustif et alarmant de l'action de l'Homme sur l'état de la nature et les écosystèmes, qui nécessiterait de prendre instamment de nouvelles mesures tant locales que globales afin d'intégrer la biodiversité dans toutes les prises de décision et dans toutes les politiques publiques.

C'est à l'occasion du premier Comité interministériel présidé par le Premier ministre Édouard Philippe que Nicolas Hulot, ministre d'État, Ministre de la Transition écologique et solidaire, a présenté le 4 juillet 2018 son plan pour la Biodiversité. Ce plan s'inscrit nationalement dans la lignée tant de la Stratégie Nationale pour la Biodiversité (SNB) de 2011 ayant vocation à s'achever en 2020, que des récentes avancées réalisées par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Cette dernière définit d'ailleurs pour la première fois, à l'article L. 110-1 II alinéa 2 du Code de l’environnement, la biodiversité comme « la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants ». L'objectif de cette loi est ambitieux : aucune perte nette de biodiversité et tendre vers un gain de biodiversité. Mais les actions prises dans le présent plan pour atteindre cet objectif le sont-elles tout autant ?

 

  • Des actions reposant sur le volontariat et sur l'incitation

Au regard de l'urgence de la situation, ce plan a vocation à définir une nouvelle stratégie dite « à court terme », permettant notamment de couvrir la fin de la SNB, pour assurer le maintien et la reconquête de la diversité biologique présente sur l'immensité de nos territoires tant métropolitain qu'ultramarins. Ces derniers, présents sous de nombreuses latitudes, abritent une biodiversité locale remarquable et, selon le Muséum national d'histoire naturelle, leurs écosystèmes sont considérés comme les zones les plus riches mais aussi les plus menacées de la planète. Partant de ce constat, c'est à un ensemble d'acteurs que sont censées s'adresser les mesures envisagées par le Gouvernement : services d'État, collectivités territoriales, acteurs socio-économiques, associations et ONG, citoyens. Toutefois, malgré l'affichage d'une mobilisation générale, certains acteurs semblent ici être davantage mis à contribution que d'autres. On peut déplorer en effet le faible nombre de mesures destinées à mobiliser les entreprises, les actions les concernant reposant principalement sur des incitations et sur leur volontariat. En effet, le Plan Hulot se décline en 6 axes stratégiques pour atteindre 24 objectifs par le biais de 90 actions, dont nombre d'entre elles visent ou intéressent en tout premier lieu les collectivités territoriales, sur lesquelles nous nous focaliserons sans prétendre ainsi présenter ce plan de façon exhaustive.

 

  • Diversité des mesures dans le domaine de la ville et de l'habitat

Si l'on met de côté les mesures figurant au 4e axe de ce plan établissant la « feuille de route européenne et internationale » pour la biodiversité (axe dédié au leadership français que le Gouvernement entend asseoir à l'occasion de la tenue en France de la session plénière de l'IPBES en 2019 puis du 7e congrès mondial de l'IUCN en 2020), le plan prévoit des mesures destinées en grande majorité à être mises en œuvre sur le plan local.

L'axe n° 1, intitulé « Reconquête dans les territoires : territoires raréfiés, fragmentés ; artificialisation des sols », est certainement le plus important de tous. Il y est d'emblée mentionné que « Les collectivités sont bien sûr les premières à avoir le pouvoir et le devoir d'agir en la matière, et l'État souhaite les accompagner ». Que ce soit pour développer la nature en ville ou déployer des solutions fondées sur la nature pour rendre les territoires plus résilients face au changement climatique, les collectivités sont en effet incitées à prendre certaines mesures destinées à faire de la biodiversité un point essentiel de l'aménagement des territoires urbains et ruraux : incitation des collectivités de plus de 100 000 habitants à se doter d'un plan nature en ville pour développer l'accès aux espaces naturels (action 1), valorisation des collectivités prenant en compte la biodiversité dans la gestion des espaces publics verts par le déploiement de labels (action 2), accompagnement de 1 000 collectivités locales d'ici à 2022 pour qu'elles deviennent des Territoires engagés pour la nature (action 3). Sur ce dernier point, il est à noter qu'un « volet nature » sera intégré dans les contrats portés par la future Agence nationale de la cohésion des territoires. Ainsi, les prochains CPER devront leur consacrer un pourcentage minimum. Au-delà de l'« accompagnement » annoncé, le plan prévoit surtout de contraindre les collectivités à limiter l'artificialisation des sols en créant à leur charge de nouvelles obligations. Tel est le cas de l'obligation faite aux collectivités de lutter contre l'étalement urbain et de favoriser la densification (action 8) que le gouvernement souhaite faire inscrire dans la future loi pour le logement, l'aménagement et le numérique (ELAN), étant précisé qu'il sera donné instruction aux préfets de vérifier systématiquement l'application des mesures prises et de rendre régulièrement compte de leurs actions en ce domaine (action 9). Cette obligation n'est en rien nouvelle : les lois Grenelle 1 et 2 puis la loi Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) avaient déjà renforcé les objectifs de lutte contre l'étalement urbain, ainsi que le rôle des documents de planification introduisant des obligations de mesurer la consommation d'espaces au cours des 10 années précédant l'approbation d'un document, de fixer des objectifs chiffrés dans les SCOT, déclinés ensuite dans les PLU, et enfin de maîtriser la consommation d'espaces agricoles. De même, le plan prévoit que « les collectivités, à l'occasion du renouvellement de leurs documents d'urbanisme, devront se fixer un objectif de maîtrise ou de réduction de l'artificialisation des sols compatible avec la trajectoire définie au niveau national, tout en tenant compte des spécificités locales » (action 10). Enfin, en matière d'aménagement commercial (action 12), dont le cadre réglementaire et la gouvernance vont être modernisés, le préfet de département aura désormais la possibilité de suspendre les projets d'aménagement commercial qui seraient susceptibles de compromettre les opérations de revitalisation des centres-villes couvertes par une convention entre l'État et les collectivités concernées, mesure déjà inscrite dans le projet de loi ELAN. De plus, il est prévu que toute nouvelle construction de parking devra obligatoirement être perméable afin de favoriser l'infiltration des eaux dans le sol et de lutter contre les inondations. À noter que l'article L. 111-19 du Code de l’urbanisme avait déjà été modifié en ce sens par la loi Biodiversité de 2016 pour toute demande de permis de construire déposée à compter du 1ermars 2017 !

 

  • Des actions dispersées en faveur de la biodiversité

Les axes n° 2, 3, 5 et 6 renferment également de nombreuses mesures intéressant les collectivités, que ce soit en matière de lutte contre les pollutions ayant un impact sur la biodiversité, en matière de protection des espèces et des espaces ou encore en matière de sensibilisation et d'éducation à la biodiversité.

Pour ce qui concerne tout d'abord les pollutions ayant un impact sur la biodiversité, le gouvernement prévoit d'accompagner toutes les collectivités ultramarines volontaires dans la mise en place d'expérimentations de la consigne. Pour financer ces opérations, les collectivités bénéficieront d'un soutien spécifique à la tonne collectée reversé par les éco-organismes agréés de la filière des emballages (action 16). De même, les pouvoirs d'intervention des collectivités pour lutter contre les dépôts sauvages seront accrus puisque les présidents d'EPCI compétents « pourraient se voir attribuer des pouvoirs de police en ce domaine », étant précisé qu'en outre le montant des sanctions financières des infractions sera augmenté afin de revêtir un caractère plus dissuasif (action 17).

Enfin, en matière de réduction de la pollution lumineuse, une nouvelle réglementation portant sur l'éclairage public sera élaborée (action 26). Cette réglementation s'appliquera de manière différenciée en agglomération, hors agglomération et dans les espaces protégés permettant de limiter les nuisances lumineuses issues des installations d'éclairage. Là encore, il faut relever que des dispositions existent déjà (v. C. envir., art. L. 583-1 à -5).

Pour ce qui concerne la protection des espaces qui participent à celle des espèces et de leurs écosystèmes, le plan prévoit de créer de nouvelles aires protégées, notamment dans les territoires ultramarins, à l'instar de l'accompagnement de la Nouvelle-Calédonie pour le déploiement du parc naturel marin de la mer de Corail (action 37), mais également de conforter le réseau écologique sur l'ensemble des territoires, l'État s'engageant plus particulièrement à prendre, d'ici la fin de l'année 2018, un décret permettant de protéger spécifiquement des habitats naturels et non plus seulement des espèces via des mesures réglementaires (décret d'application prévu à l'article L. 411-2 du Code de l’environnement), décret que la France s'est de toute façon engagée à prendre auprès de la Commission européenne pour achever la transposition de la directive Habitats (du 21 mai 1992 !).

Relativement à la protection des espèces en danger, la réintroduction de deux ourses dans les Pyrénées-Atlantiques est annoncée, réintroduction accompagnée de mesures spécifiques à destination de l'élevage (action 41).

Enfin, en matière de sensibilisation et d'éducation à la biodiversité, le ministère de la Transition écologique et solidaire établira un partenariat avec le ministère de l'Éducation nationale afin de prendre des mesures à diverses échelles, comme par exemple intégrer l'éducation à la nature dans les « plans mercredi » pour le périscolaire, promouvoir le développement de « séjours nature » (au moins 2 jours consécutifs) au collège ou encore organiser, pour les lycées, un appel à projets pour le congrès mondial de la nature et une COP 15 de la biodiversité pour l'école en 2020 (action 75). Même si elles ne sont pas mentionnées, les collectivités seront indirectement mises à contribution.

 

En définitive, pour ce qui concerne les collectivités territoriales mais plus globalement l'ensemble des acteurs concernés, le Plan Hulot appelle à une mobilisation et une participation exemplaires pour maintenir et reconquérir la biodiversité, sans pour autant accorder des moyens suffisants. Lors du comité interministériel pour la coopération internationale et le développement du 8 février 2018, le Gouvernement s'est certes engagé à augmenter les projets en faveur de la biodiversité au-delà de 300 millions d'euros par an. Si quelques chiffres sont avancés au détour de certaines mesures (150 millions d'euros d'ici 2021 pour la mise en place de paiements pour services environnementaux, 30 millions pour accompagner la sortie des pesticides), on retiendra que le décalage semble bien réel entre ambitions affichées et moyens alloués.